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加强政府经济职能的法律控制

来源:网络整理       更新时间:2019-04-13 10:58

改革开放四十多年以来,我国以经济建设为中心,致力于经济发展,取得了举世瞩目的成就。然而,政府经济职能及履行长期以来处于法治的边缘,更多为实践牵引、受政策调整,变化频繁,自由裁量过大,缺乏明晰性、稳定性和系统性,不仅影响市场自身的公平竞争和均衡发展,导致社会焦虑,影响民间投资信心,还容易引发腐败,影响政府的法治进程。因此,必须加强对政府经济职能的法律控制。

首先,要明确政府经济职能的定位。职能定位不清,行为性质混淆,会误导规制方向,造成经济秩序混乱。一般认为,宏观调控和市场监管是政府核心的经济职能,即政府置身于市场之外,以管理者身份进行管理。但从我国经济改革的实践来看,除经济管理职能外,政府还具有经营职能,包括土地出让等自然资源的市场化配置、举办国企、招商引资、产业扶持、市场培育等。此时政府是以当事人的身份参与市场运作的,是一类特殊的市场主体。政府经营职能由两方面原因造就:一是我国社会主义市场经济模式。在社会主义条件下,部分市场要素由政府掌握,如土地、资本;部分分散于社会,如劳动力、技术、信息等,完整的市场只能由政府与社会共同建构,缺一不可。二是政府在经济发展中的主导性地位。以经济建设为中心,经济发展作为考核政府业绩的主要指标,都决定了政府必须像商人一样思考,培育经济增长点,争取项目和投资,用各种手段来换取经济的增长。政府作为市场的积极参与者,推动产业发展、培育要素市场,强调经济的整体性和系统控制,加速了经济发展,缩短了我国和世界发达国家的差距。然而,政府的经营职能没有为法律认可,其运行也没有受到应有的规制。同时,由于政府身兼管理者与经营者双重身份,更易导致市场监管失灵。这就需要考虑市场监管职能与经营职能是否分设,实行跨区域监管。

其次,要梳理和规范政府履行经济职能的手段。手段与要达成的目标成比例,是法治政府的内在要求。有目标,没手段,难以达成目标,也容易不择手段;手段不受控制,任意选择,也极易侵害相对人的利益。实践中,政府经济管理职能的履行手段相对成熟,包括财政、金融、产业政策和行政措施等宏观调控手段和行政许可、标准与监测、检查监督、行政处罚和行政强制等市场监管手段。其突出问题是行政调控措施带来许多风险。行政调控措施的优势是及时稳定市场,但不可预期,常会给特定主体带来巨大损失。按照公共负担均衡原则,应建立政策补偿制度来共渡难关。

关于政府经营职能的履行手段,种类繁多。直接手段有国有土地出让、公共工程建设(PPP)、政府采购、政府债券及政府举办国有企业等;间接手段则有经济发展规划、政策及项目引导、招商引资、人才和技术引进、各种产业园区和自贸区建设、商品市场和要素市场培育等。其突出问题在于:一是许多手段政策性强,稳定性欠缺,缺乏法律支持和规范;二是经营手段被当做管理手段处理。例如,土地供给是政府把土地投放到市场的经营行为,本应考虑市场自身的供需平衡和价格机制,现实中却把土地供给当成特许,追求财政最大收益,造成了房地产市场的畸形,直接损害了市场的均衡发展。

目前,法学界比较重视对经济管理手段的规范,但对其经营手段的规制问题则很少关注。出让土地的规模和价格如何确定,需要进行相应的市场测算,以维护市场的均衡和确保利润比例的合理。土地价格过高,催生了高房价,导致资源过度汇集,影响了其他消费品市场的发展。因此,需要对经营手段的实施条件、标准和程序进行全面规定。

三是建立政府间的竞争与合作关系。政府的经营职能引发地方政府的激烈竞争,地方政府就是一个竞争主体。争投资、争项目、争政策、争园区、争改革权。为了争夺大型企业的入驻,一些地方用尽手段甚至于违法让利,在用地、税收、审批、监管等方面给予极优厚的待遇,也有一些地方为了经济利益放弃监管权力,不作为,导致假冒伪劣产品猖獗,环境污染与生态破坏等。为防止恶性竞争,防止政府违法,需要建立竞争规则,确立竞争底线。同时,为了发展经济,政府也在探索合作,珠三角、长三角以及京津冀区域一体化的进程是发展经济的重要手段,但如何确立合作中的权利义务关系,如何用法律手段来推进合作,也需要在法律上作出规定。

最后要强化对经济职能履行的合法性监督。经济职能履行大多与经济利益相关,竞争性强,而且信息封闭,行政诉讼等外部监督有一定的局限。而国家监察主要侧重于对人的监督而不是对行为监督,因而政府在此领域的违法难以纠正。为保证政府经济职能履行的合法和高效,需要拓展监督机制,尤其是要加强合法性监督。这就需要考虑可否对重大的经营行为实行报告备案制度。


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